一、改制企业职工权益保护方面存在的问题
　　“改制企业”是指国有企业即全民所有制企业通过产权关系和劳动关系的调整而改变企业性质和职工身份的企业。“职工权益”是指职工应该享受的不容侵犯的权利，主要包括职工的民主政治权利、劳动就业权利、经济补偿权利、社会保障权利等。
经过十多年的探索和实践，国有企业改制工作取得了重大进展，改制企业职工的合法权益总的来说，基本得到维护：多数职工的经济补偿得到了落实，在岗职工收入有所提高；企业经营权和职工劳动权更加明晰，就业双向选择机制逐步形成；开始重视职工长远利益，养老、医疗保险覆盖面进一步扩大，等等。这对市场经济体制的建立和国民经济的发展起到了积极推动作用。但是，我们也要清醒地看到，在国企改制中也确实存在许多问题，特别是在改制企业职工权益保护方面，有些问题还比较突出，这些问题主要集中表现在以下几个方面：
　　1．经济补偿“少”。一是企业改制“买断”工龄，总的标准偏低。如有的地方规定，职工经济补偿金的标准，按职工工龄分段累计计算，低于企业正常生产的月平均工资标准。二是“内退”生活费用低。有的地方内退生活费普遍在200—400元左右。即使低补偿，有些企业职工的经济补偿金也难以一步到位，直接发放到职工手上，拖欠补偿金和内退生活费用的现象仍然存在。
　　2．就业上岗“难”。企业改制普遍打着“减员增效”、“自主用工”的旗号，“裁减员工最大化”。特别是一些“4050”（指40岁左右的女性职工和50岁左右的男性职工，下同）人员，由于年龄偏大，技术单一，且进企业时间长、工资基数高等原因，很难为改制后的企业续聘。近十年来我国的失业率逐年递增。“十五”期间，我国城镇改制企业职工大批下岗、失业，不仅是职工个人的一块“心病”，而且已成为一大社会问题。
　　3．民主权利“弱”。职工知情权、表决权难以保障。据有关方面调查，有的企业改制工作程序过于简单化，对改制政策不宣传、　不解释，为应付检查往往在墙上一贴了之；部分改制企业过程不透明，职工的知情权、参与权、监督权缺失较为严重；表决形式不够规范，一些企业在通过改制方案时，往往沿袭举手、鼓掌等方式，很少以无记名投票方式进行。由于法律法规的不健全，如关于职工董事监事的有关规定仅仅停留在原则性的要求上；由于运作不够规范，一些企业改制后职代会的履职简单化、作用弱小化；由于认识存在偏差，有的企业厂务公开的内容混乱，监督力度降低，使得企业改制后民主管理总体上呈现弱化趋势。
　　4．后顾之忧“多”。一是忧工作。企业改制后，下岗失业，由于年龄偏大，缺少文化，技能单一，难以就业。即使留在原企业重新上岗的职工，签订劳动合同的期限也较短，稍不留神，也会被老板临门一脚，说走人就走人。二是忧劳保。虽说国有企业建立社会保障制度，比之非公企业时间较早，但是社保制度不健全、不完善，发展也不平衡。三是忧生活。按规定下岗失业后领取每月200元左右的失业金，但最长不得超过24个月，如果不能再就业，就失去了一切经济来源，即使等到退休领取养老金，其标准也较低；另一方面，物价指数上升较快，国家对社会保障长期待遇领取者发给的补贴不足以物价上涨部分，形成实际收入降低。
　　5．社会地位“低”。改制前，国企职工是“主人”，改制时，被当作是“赘人”，改制后成了“老板”的“佣人”。改制企业职工在社会上缺失了“工人阶级是领导阶级”、“工人老大哥”的光环。在社会收入分配上，贫富两极分化，差距进一步拉大，改制企业职工特别是一些下岗失业人员，已成为公认的社会弱势群体。从社会学群体结构分层来看，改制企业职工的社会地位在不断下降，不是向上提升，而是向下移动。
　　二、改制企业职工权益保护存在问题的原因分析
　　企业改制中，出现职工权益得不到保护的问题，其产生的原因是复杂的、多方面的，大体上可以归纳为以下几个方面：
　　（1）认识因素。主要是对改制企业职工权益保护的重要性、必要性认识不足，对“效率”和“公平”、“物”和“人”、“老板”和“员工”的关系认识也不够全面，普遍存在着一种“重产权改革调整，轻劳动关系调整”、“重企业效率，轻社会公平”、“重老板能人作用，轻企业员工作用”、“三重三轻”的倾向。
　　（2）社会因素。体制转型、产业结构调整等社会因素造成“非自愿下岗失业”。在传统的计划经济体制下，企业是“国有”的，企业用工是指令性的，基本上不存在职工下岗失业问题。随着产权制度改革的扩大和深入，改制企业与职工买断“工龄”，造成大批职工下岗失业。企业进入市场后，在转换经营机制、调整产业结构过程中，因“关、停、并、转”也导致大批职工下岗失业。
　　（3）经济因素。我国目前生产力水平不高，企业经济效益不好，政府财力有限。企业改制，需要付出一定成本，而改制成本，主要由企业自身解决。而市县改制企业绝大多数是中小国有企业，资产质量普遍不高，有的是负资产改制，有的本来就是一些停产半停产的亏损企业，有的企业虽有一些资金，但由于机器设备陈旧落后等原因也难以一时变现等，由于改制企业经济效益不好，加之市、县级财政又是吃饭财政，大规模集中式改制难以筹措巨额的改制成本，而要在规定的时间内完成“走人”的改制任务，必然导致职工的经济补偿金标准降低、甚至拖欠的现象。
　　（4）理论因素。理论研究指导滞后，国企改革是一项社会系统工程，中国国企改革不能说没有人进行理论研究，而从目前的情况看，似乎有些偏颇，存在重“物”轻“人”的倾向，亦即比较注重企业产权关系的转变，而对劳动关系的调整特别是对职工合法权益的保护研究不够。在市场经济条件下，比较注重效率，而对如何兼顾公平研究不够，经济学家登场亮相的多，知名的也多，很少看到社会学家的身影，很少听到社会学家的声音，知名的比较有权威的社会学家更是少见。经济理论研究指导的偏颇，社会学理论研究的滞后，必然带来工作和实践上的差误、失误。
　　（5）政策因素。一是上下之间、地区之间、产业之间改制政策不统一、不配套。国企改制属于改革创新，在改制政策制订上、标准上、执行上也不统一，效益好的企业与效益差的企业不统一，省与省、市与市、县与县之间不统一，行业之间也不统一。中央企业与地方企业不统一，在职工身份置换金的补偿标准上有高有低，有的甚至相差三倍到五倍。改制的政策前后也不配套，开始有的实行的是按20%净资产留给改制企业，但职工身份未作置换，结果有的企业改制后不久破产重组，要求二次“埋单”，给改制工作和职工权益保护增加了新的难度。改制政策不统一、不配套也侵害了职工的合法权益。与不断深化的企业改革和迅速发展的经济和社会形势任务要求相比还不相适应，还有许多不适之处。
　　（6）工作因素。一是有些企业工作程序不到位，操作不够规范，工作简单化。二是急于求成，急功近利，“毕其功于一役”。有的市、县地方政府把企业改制作为“攻坚战”来打，集中人员，限定时间，条件成熟的要改，条件不成熟的也要改，突击改制，造成许多遗留问题。三是有的地方工会组织有所退化，职工维权基础受到冲击。有些地方工会机构形同虚设，不少企业让工会与其它部门合并办公，
　　（7）个人因素。改制企业职工权益保护方面存在的问题除了理论因素、政策因素、工作因素等外，也与职工个人的某些因素有关。如在就业上岗“难”问题上，也与职工个人的就业观念、知识技能、年龄、身体健康状况等因素有关。
　　三、改制企业职工权益保护的路径选择
　　（1）强化思想认识保障。保护改制企业职工合法权益，是关注、关心、关爱民生的具体体现，是深化国企改革的现实需要，是坚持以人为本的科学发展观的关键问题，是建设新型劳动关系构建和谐社会的重要举措。要提高认识，增强共识，充分认识改制企业职工权益保护工作的重要性、必要性，增强主动性和自觉性，真正把维护职工合法权益作为企业改制中和改制后的首要任务。要积极引导企业履行一定的社会责任，改制企业在追求自身经济利益的同时，也要为其利益相关者创造利益，特别是要依法保障改制职工的合法权益，企业与员工，一荣俱荣，一损俱损。要从经济学和社会学的结合上进一步加强理论研究，对国有企业进行再认识，对建立和谐劳动关系进行再探索，用科学的理论来指导国企改革改制的实践。
　　（2）强化政治权利保障。要切实维护改制企业职工的民主政治权利，包括职工知情权、选择权、参与权、监督权、申诉权等。企业改制，要向广大职工群众宣讲国家有关国有企业改革的方针政策和改制的规定，讲清楚改制的必要性、紧迫性以及企业的发展思路。在改制方案制订过程中要充分听取职工群众意见，深入细致地做好思想工作，争取广大群众的理解和支持。职工安置方案必须及时向广大职工群众公布，必须经职工代表大会或职工大会审议通过。职工（代表）大会进行表决时要采用无记名投票方式进行。改制企业的财务审计和资产评估的结果以及产权转让，要在企业内部向职工群众公示，接受职工群众的监督。改制后的企业要尊重工人，尊重劳动。要正确把握和处理好劳动与资本这两大生产要素之间的权利与利益关系，摒弃“雇佣关系”的潜意识，树立新型的伙伴关系、合作关系。要建立改制企业职工维权利益表达机制，防止改制职工弱势群体在今天话语系统中被边缘化。
　　（3）强化体制保障。一是要健全法规。法规是处理改制企业职工劳动关系的准绳。要改变有关法律法规不健全、不统一甚至相互矛盾的现状，加快相应法规的立法，对企业改制过程中劳动关系的继受、变更、解除、续签或重签作出明确而合理的法律规定。要提高相关立法的层次，变多头立法为统一立法，变部门立法为全国人大及其常务委员会立法，增强法律的权威性。二是要兼顾公平。企业改制，效率优先，无可厚非，但同时也要注意兼顾公平。要在利益分配政策的制定上统筹兼顾国家、集体与个人的利益，统筹兼顾发展能力强的群体与发展能力弱的群体的利益，统筹兼顾改革中得益较多的群体与得益较少的群体的利益，让改革发展带来的利益增量首先体现在弱势群体获益。三是要改造国企。要按照建立现代企业制度的要求改造“老国企”，进一步完善法人治理结构，进一步增强国有经济的控制力、影响力和带动力。
　　（4）强化就业保障。扩大就业和再就业是构建和谐劳动关系的前提和根基。没有就业，就不可能建立事实上的劳动关系，没有建立劳动关系，就更谈不上构建和谐劳动关系。就业更是民生之本。在社会主义初级阶段，在目前我国经济发展水平还不是很高、社会保障体系还不很完善、社会就业无形压力加大的现实背景下，就业权利对于职工来说显得尤为重要和迫切。工资、就业、社会保障、安全生产是构成职工劳动经济权益的四大要素，其中就业权利是最基本的，没有就业，其他三项权利也就无从谈起。要坚持“就业优先”的原则，不要轻易把一个职工推向社会。要积极尝试用工作分享制代替下岗制。要统筹考虑企业调整与就业的关系，从严把握企业破产、重组、改制和减员的力度和步骤。要进一步检查落实就业再就业政策。
　　（5）强化经济保障。改制企业要严格按照有关法律法规和政策处理好与职工的劳动关系，对续存企业继续留用的职工，要在平等协商一致的基础上签订好劳动合同，明确双方的权利和义务，包括工资和福利待遇等；对解除劳动合同且不再继续留用的职工，要支付经济补偿金；对经确认的拖欠职工的工资、集资款、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴的社会保险费，原则上要一次付清，确有困难暂不能结算的，需在征得职工同意的情况下方可签订延期偿还协议；对效益较好的改制企业，按政策提取的职工福利尚有结余的，应尽快结算给职工；对“4050”以上人员，要采取适当优惠的过渡性扶持政策等。要筹足、落实国有企业改制的资金。凡资金不落实的，不能进行企业改制和关闭破产。中央财政和地方财政要进一步加大对国有企业改革改制工作的支持力度，对困难企业，由政府或主管部门建立专项资金予以补助。要深化分配制度改革，理顺分配关系，在社会财富的分配上应多分点给职工群众，让职工群众共享改革与经济社会发展的成果，防止贫富两极分化。
　　（6）强化社会保障。社会保障是民生之福。要进一步完善社会保障制度，逐步提高社会保障的标准待遇。国有企业在改制时对职工的养老、医疗、失业等社会保险，应纳入职工安置方案，及时向职工群众公布，并提交职工代表大会审议通过，参保项目不全或欠费的，应补全缴清，做到不漏、不错、不欠。改制后的企业要按照有关规定，及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险关系，并按时为职工足额缴纳各项社会保险费，不得借口打折扣，不得随意降低缴费标准。有关部门要加强督查，提供服务，社会劳动保障部门要加强检查督促，司法部门要提供法律咨询援助，把改制企业职工社会保障真正落到实处。
　　（7）强化服务保障。各级政府及相关部门要切实加强对企业改革改制工作的组织领导和工作指导以及服务监督。在国有企业改革改制上，既要加大力度，积极推进，又要因地制宜，慎重对待，既要防止消极等待，坐失良机，也要防止急功近利，工作简单化。要认真贯彻执行《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发［2005］60号）文件精神，确保国有企业改制工作健康有序规范进行。国资委是国企改制工作的牵头部门，要严格执行有关改制的各项规定，认真履行改制的各项工作程序，一方面要防止国有资产流失，另一方面也要防止损害职工权益。劳动和社会保障部门在国企改制中的作用更为突出，要加强对改制企业签订职工安置方案、职工经济补偿金的计算核发、以及劳动纠纷的仲裁等监督检查，切实维护职工的合法权益。要重视和加强工会组织建设，充分发挥工会在平衡企业与职工利益、缓解社会紧张、稳定社会秩序等方面的积极作用，与此同时，工会组织在维权方面要努力做到声音更响，力度更大，措施更加有力，效果更加明显。纪检、监察等部门也要按照各自的职责，关心关注改制企业的改革和发展，尽力帮助解决企业改制中遇到的困难和问题，共同为维护职工权益和改制企业的发展创造良好的环境和条件。

作者单位：扬州市国资委